La Belgique fait payer à ses citoyens juifs le prix de sa politique anti-israélienne — sur des fondements juridiques fragiles

Le renouvellement d’un simple passeport est devenu un test fondamental de la relation entre l’État belge et ses citoyens.

Selon The Times of Israel, la citoyenne belgo-israélienne Annabelle Herciger-Tenzer s’est vu refuser le renouvellement de son passeport belge après que le consulat de Belgique à Jérusalem eut constaté que son domicile à Pisgat Zeev se situait au-delà de la Ligne verte, dans une zone que la Belgique considère comme une implantation israélienne illégale.

Herciger-Tenzer, fille d’un survivant de la Shoah ayant émigré de Belgique en Israël en 1980, vit à Pisgat Zeev depuis plus de vingt ans. Le consulat lui aurait indiqué qu’il ne pouvait pas l’inscrire à cette adresse et qu’elle avait, par conséquent, été radiée de son registre consulaire de la population.

Les services administratifs et de délivrance de passeports à l’étranger étant généralement réservés aux citoyens belges inscrits auprès d’un poste consulaire, cette radiation a, en pratique, empêché le renouvellement de son passeport belge.

Pour Herciger-Tenzer, cette décision a été ressentie comme « une gifle ». Sa réaction émotionnelle est compréhensible. Le pays dont elle possède toujours la nationalité ne l’accusait ni de fraude, ni d’infraction pénale, ni de représenter une menace pour la sécurité publique. Il lui refusait un service ordinaire lié à sa nationalité parce qu’il désapprouvait son lieu de résidence.

Cette affaire soulève une question juridique fondamentale :

La Belgique peut-elle refuser de délivrer ou de renouveler un passeport belge au seul motif qu’un citoyen réside dans un territoire dont elle conteste le statut politique ou juridique ?

À mon sens, de solides arguments constitutionnels, administratifs et fondés sur les droits humains indiquent que la réponse devrait être négative.

Une politique belge délibérée

Il ne s’agit pas d’un simple malentendu consulaire isolé.

En septembre 2025, le gouvernement fédéral belge a chargé le ministre des Affaires étrangères de limiter les services consulaires destinés aux citoyens belges résidant dans les implantations israéliennes à la seule aide d’urgence minimale exigée par la loi. La mesure faisait partie d’un ensemble plus large reflétant la politique de plus en plus hostile de la Belgique envers Israël et les territoires occupés depuis 1967.

La décision officielle du gouvernement mentionne expressément la suppression des services consulaires étendus pour les Belges résidant dans les implantations.

Dans une réponse ultérieure au Parlement belge, le ministre des Affaires étrangères a confirmé que les citoyens concernés pourraient encore obtenir des documents de voyage d’urgence, mais qu’ils n’auraient plus accès aux services administratifs ordinaires. Ceux-ci ne seraient rétablis que si les intéressés prouvaient qu’ils avaient déménagé en dehors d’une implantation ou s’ils se réinscrivaient dans une commune belge.

En d’autres termes, un citoyen belge peut rester belge, mais la Belgique restreindra les services pratiques liés à sa nationalité jusqu’à ce qu’il modifie une adresse désapprouvée par le gouvernement.

La Belgique présente cette politique comme une application du droit international. Dans la pratique, elle transforme toutefois une position de politique étrangère en une sanction personnelle imposée à des citoyens — principalement des citoyens juifs — auxquels aucun comportement individuel illégal n’est reproché.

Le gouvernement insiste sur le fait que cette politique s’applique indépendamment de la religion, de l’âge ou d’une éventuelle deuxième nationalité. Formellement, cela peut être exact. Mais une politique peut être formulée dans des termes géographiquement neutres tout en faisant peser presque entièrement ses conséquences pratiques sur une communauté clairement identifiable.

Qualifier la mesure de discrimination intentionnellement antisémite nécessiterait des preuves supplémentaires. Ses conséquences discriminatoires et son impact particulier sur les citoyens juifs belges méritent néanmoins un examen constitutionnel sérieux.

Un passeport n’est pas une faveur politique

Un passeport belge n’est pas une récompense discrétionnaire accordée uniquement aux citoyens dont les choix personnels correspondent à la politique étrangère du gouvernement.

Il s’agit du document officiel par lequel l’État belge confirme l’identité et la nationalité de l’un de ses citoyens et lui permet de voyager à l’étranger. Sa délivrance est liée à la nationalité, et non à l’approbation, par le gouvernement, des opinions politiques, du mode de vie ou du lieu de résidence du citoyen.

Un citoyen belge reste belge, qu’il vive à Bruxelles, New York, Moscou, Pékin, Casablanca, Jérusalem ou Pisgat Zeev.

Le passeport constitue l’expression pratique de cette nationalité.

Le Code consulaire belge dispose qu’une demande de passeport est recevable lorsque le demandeur établit son identité et sa nationalité belge. Il énumère également les motifs pour lesquels un passeport peut être refusé.

Parmi ceux-ci figurent certaines restrictions judiciaires à la liberté, les enquêtes relatives à des infractions impliquant des passeports ou des documents d’identité, les fausses informations concernant l’identité ou la nationalité, certaines oppositions parentales dans des dossiers concernant des mineurs, ainsi qu’une menace sérieuse pour l’ordre ou la sécurité publics, étayée par une évaluation motivée.

La résidence dans une implantation israélienne ne figure pas parmi ces motifs.

Le gouvernement ne s’est donc pas principalement appuyé sur les dispositions relatives au refus d’un passeport. Il a plutôt créé un obstacle indirect par le biais de la radiation consulaire.

L’assistance administrative ordinaire est, en principe, réservée aux Belges inscrits auprès d’un poste consulaire. En radiant des citoyens du registre parce que la Belgique refuse de reconnaître leur adresse, le gouvernement rend le renouvellement ordinaire d’un passeport inaccessible sans ajouter formellement un nouveau motif de refus au Code consulaire.

Ce détour administratif constitue le problème central au regard de l’État de droit. Ce que le gouvernement n’est peut-être pas autorisé à faire directement en vertu des dispositions relatives aux passeports, il tente de l’obtenir indirectement par l’intermédiaire des règles régissant les registres consulaires de la population.

Une utilisation contestable de la radiation consulaire

L’arrêté royal relatif aux registres consulaires de la population autorise une radiation d’office lorsqu’une personne ne réside plus à l’adresse enregistrée et que les autorités ne parviennent pas à déterminer sa nouvelle résidence habituelle.

Cette situation ne semble pas correspondre à celle de Herciger-Tenzer.

La Belgique sait où elle habite. Elle n’a pas disparu, n’a pas communiqué une fausse adresse et n’a pas déménagé sans le signaler. Le gouvernement refuse simplement d’accepter la validité juridique de son adresse en raison de sa position sur le statut de Pisgat Zeev.

La Belgique pourrait soutenir que le Code consulaire exige que le citoyen démontre que sa résidence habituelle a été « légalement établie » et que les documents délivrés par Israël ne peuvent établir une résidence légale en territoire occupé.

Cette interprétation demeure contestable.

Il existe une différence essentielle entre l’enregistrement du lieu de résidence réel d’un citoyen et la reconnaissance de la souveraineté sur ce lieu. La Belgique peut enregistrer qu’un citoyen vit à Pisgat Zeev sans reconnaître cette zone comme territoire israélien souverain. Elle peut employer une désignation territoriale neutre, ajouter une réserve administrative ou refuser d’indiquer Israël comme l’État souverain exerçant son autorité sur la zone.

L’adresse réelle ne cesse pas d’exister parce que la Belgique conteste le statut juridique du territoire.

Un registre administratif doit refléter la réalité. Il ne devrait pas être transformé en un instrument permettant de rendre administrativement invisibles des citoyens politiquement indésirables.

L’égalité garantie par la Constitution belge

Les articles 10 et 11 de la Constitution belge garantissent l’égalité devant la loi et interdisent les discriminations injustifiées dans la jouissance des droits et libertés reconnus aux citoyens belges.

Les citoyens belges ne perdent pas leur statut juridique égal lorsqu’ils s’installent à l’étranger. Les Belges vivant dans des pays dont Bruxelles condamne fermement le gouvernement ou la politique continuent de recevoir des passeports et des services consulaires.

Refuser les mêmes services à un autre groupe de citoyens belges, uniquement en raison de leur lieu de résidence, crée une différence de traitement manifeste.

Toute différence de traitement n’est pas nécessairement inconstitutionnelle. La Belgique peut distinguer plusieurs catégories de citoyens lorsque cette distinction repose sur une justification objective et raisonnable, poursuit un objectif légitime et demeure proportionnée à cet objectif.

Mais la justification doit être particulièrement convaincante lorsque la conséquence est le refus d’un document fondamental attestant la nationalité.

L’opposition de la Belgique aux implantations israéliennes peut constituer une position légitime de politique étrangère. Elle ne justifie pas automatiquement la restriction des droits individuels des citoyens belges qui y vivent.

La politique étrangère ne peut pas simplement se substituer à la loi.

Une déclaration politique générale ne peut pas davantage créer un nouveau motif de refus d’un passeport que le législateur n’a pas inscrit dans le Code consulaire.

Le droit international n’oblige pas la Belgique à refuser des passeports

La position territoriale de la Belgique repose sur d’importantes autorités internationales.

Dans son avis de juillet 2024, la Cour internationale de Justice a conclu que la présence continue d’Israël dans le territoire palestinien occupé était illégale. Elle a déclaré que les autres États ne devaient pas reconnaître comme légale la situation qui en résultait ni fournir une aide ou une assistance contribuant à son maintien.

La résolution 2334 du Conseil de sécurité des Nations unies appelle également les États à faire la distinction, dans leurs relations, entre Israël et les territoires occupés depuis 1967.

La Belgique est donc en droit de distinguer le territoire israélien reconnu des territoires occupés depuis 1967. Elle peut employer une terminologie géographique neutre, restreindre le commerce avec les implantations, refuser de reconnaître les prétentions administratives israéliennes ou prendre des mesures contre les activités qui contribuent concrètement au maintien des implantations.

Mais ni la Cour internationale de Justice ni le Conseil de sécurité n’ont demandé aux États de refuser des passeports à leurs propres citoyens vivant dans ces territoires.

La délivrance d’un passeport ne constitue pas une reconnaissance de la souveraineté sur le domicile de son titulaire. Un passeport confirme l’identité et la nationalité de celui-ci. Il ne certifie pas la légalité de son lieu de résidence et n’implique aucune approbation de ses choix personnels ou politiques.

Le droit international reconnaît lui-même que la non-reconnaissance connaît des limites. Dans son avis de 1971 sur la Namibie, la Cour internationale de Justice a averti que la non-reconnaissance ne devait pas être appliquée de manière à priver les habitants des protections civiles ordinaires. Elle a expressément mentionné les actes tels que l’enregistrement des naissances, des décès et des mariages, qui ne doivent pas être ignorés lorsque cela porterait préjudice à la population.

Le même principe sous-jacent est pertinent ici. La non-reconnaissance vise une situation territoriale illégale. Elle ne devrait pas être transformée en un instrument permettant de priver des citoyens individuels de documents civils ou de droits de circulation.

Le statut juridique d’un territoire et le lien juridique entre un État et ses citoyens sont deux questions distinctes.

La Belgique peut contester la souveraineté israélienne sur Pisgat Zeev. Elle ne peut contester la nationalité belge de Herciger-Tenzer au motif qu’elle y réside.

Le droit international de voyager

Le refus de délivrer ou de renouveler un passeport soulève également de sérieuses questions au regard du droit international des droits humains.

L’article 12 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques garantit à chacun le droit de quitter tout pays, y compris le sien. Il interdit également de priver arbitrairement une personne du droit d’entrer dans son propre pays.

Les restrictions au droit de quitter un pays doivent être prévues par la loi, nécessaires à l’un des objectifs limitativement reconnus et compatibles avec les autres droits protégés par le Pacte.

Le Pacte n’établit pas expressément que chaque citoyen possède un droit absolu à une forme particulière de passeport. Le droit de voyager à l’étranger devient toutefois largement illusoire lorsque l’État de nationalité refuse de délivrer le document nécessaire à son exercice.

Le Comité des droits de l’homme des Nations unies l’a expressément confirmé dans son Observation générale no 27. Puisque les voyages internationaux nécessitent généralement un passeport, le droit de quitter un pays comprend l’accès effectif aux documents de voyage nécessaires. Le refus de délivrer ou de renouveler le passeport d’un citoyen résidant à l’étranger peut donc porter atteinte à ce droit.

L’article 2 du Protocole no 4 à la Convention européenne des droits de l’homme protège également le droit de quitter tout pays. Les orientations officielles de la Cour européenne des droits de l’homme considèrent le refus de délivrer ou de renouveler un document de voyage comme une ingérence exigeant une base légale claire, un objectif légitime reconnu, une mesure proportionnée et des garanties judiciaires effectives.

Une comparaison particulièrement révélatrice provient de la Belgique elle-même.

Dans l’affaire Cimpaka Kapeta c. Belgique, la Cour européenne a accepté le refus belge de délivrer un passeport à un homme précédemment condamné pour son implication dans une organisation terroriste. La décision reposait sur une évaluation individuelle du risque sécuritaire, n’était pas illimitée dans le temps, pouvait être contrôlée par le Conseil d’État et était atténuée par la possibilité d’utiliser une carte d’identité belge pour certains déplacements.

Le fait de résider à Pisgat Zeev ne fournit aucun argument individuel comparable en matière de sécurité.

La politique belge relative aux implantations s’applique automatiquement à tous les citoyens concernés, y compris aux enfants, sans aucune accusation de fraude, de comportement criminel, d’utilisation abusive d’un passeport ou de menace pour la sécurité publique. Une restriction générale fondée sur l’adresse est donc beaucoup plus difficilement conciliable avec les exigences de proportionnalité de la Convention européenne.

Le droit de l’Union européenne

Le droit européen ajoute une dimension supplémentaire.

L’article 4 de la directive 2004/38 oblige les États membres, conformément à leur législation nationale, à délivrer et à renouveler à leurs ressortissants une carte d’identité ou un passeport mentionnant leur nationalité.

Cette disposition ne garantit pas nécessairement à la fois un passeport et une carte d’identité. Son application est également moins évidente lorsqu’un citoyen belge réside en dehors de l’Union européenne. Si la personne conserve une carte d’identité belge valide permettant de voyager au sein de l’Union, cela peut réduire la gravité de la restriction.

Mais cela ne la fait pas disparaître.

Une carte d’identité belge n’offre pas les mêmes possibilités de voyage dans le monde qu’un passeport. Un document de voyage d’urgence est destiné à des circonstances exceptionnelles et ne constitue pas un substitut équivalent à un passeport ordinaire. La possession d’un passeport israélien ne libère pas davantage la Belgique de ses obligations envers l’un de ses propres ressortissants.

La double nationalité ne peut pas servir de prétexte pour accorder à un citoyen belge moins de droits qu’à un autre.

Le problème de la proportionnalité

Même si la Belgique cherche, par cette mesure, à décourager la résidence dans les implantations, le refus des services ordinaires liés aux passeports constitue un moyen particulièrement sévère et mal ciblé.

Le principe de proportionnalité exige que le gouvernement démontre qu’une restriction est appropriée, nécessaire et qu’elle ne va pas au-delà de ce qui est indispensable à la réalisation de l’objectif poursuivi.

Il est difficile de comprendre comment la délivrance d’un passeport belge ordinaire soutiendrait ou légitimerait concrètement une implantation israélienne. Un passeport ne confère aucun droit de propriété, ne finance aucune construction, ne favorise aucun commerce avec les implantations et ne reconnaît aucune souveraineté israélienne.

Il permet tout au plus à un citoyen belge de voyager.

Des solutions moins restrictives sont facilement envisageables. La Belgique pourrait :

• enregistrer l’adresse réelle en utilisant une terminologie neutre ;
• omettre toute référence à la souveraineté israélienne ;
• ajouter une réserve administrative au registre consulaire ;
• faire traiter la demande de passeport par une autre autorité belge ;
• dissocier le droit au passeport du différend portant sur l’adresse ; ou
• adopter des mesures individuelles contre des comportements contribuant réellement à une situation illégale.

Un refus général frappant tous les citoyens belges d’une zone déterminée, quels que soient leur âge, leur comportement, leur situation personnelle ou leurs besoins de déplacement, paraît difficile à justifier lorsque de telles solutions existent.

Informer les citoyens qu’ils pourront de nouveau bénéficier des services consulaires s’ils déménagent ne constitue pas une simple condition administrative. Cela revient à utiliser l’accès aux documents de nationalité comme moyen de pression pour les pousser à quitter leur domicile.

Le précédent créé par la Belgique

Permettre à un désaccord politique portant sur un territoire contesté de déterminer si des citoyens peuvent obtenir un passeport créerait un précédent dangereux.

Si la Belgique peut refuser les services ordinaires de délivrance de passeports aux citoyens vivant dans les territoires palestiniens occupés, pourrait-elle appliquer la même politique aux Belges établis en Crimée, à Chypre du Nord, au Sahara occidental, en Abkhazie ou dans un autre territoire non reconnu ?

Ces situations territoriales ne sont pas juridiquement identiques. Elles révèlent néanmoins le même danger sous-jacent : transformer la position d’un gouvernement sur la souveraineté territoriale en une restriction du statut juridique individuel de ses propres citoyens.

Ce principe doit être abordé avec la plus grande prudence.

Le lien entre un État démocratique et ses ressortissants repose sur leur nationalité, et non sur l’approbation politique du lieu où ils choisissent de vivre.

Dès que les passeports deviennent des instruments permettant de sanctionner les citoyens en raison d’un désaccord de politique étrangère, la nationalité elle-même risque de devenir conditionnelle.

Comment les autres démocraties réglementent les passeports

L’examen de la législation et des politiques officielles relatives aux passeports au Royaume-Uni, aux États-Unis, au Canada, en Australie, en France, en Allemagne et aux Pays-Bas ne révèle aucune règle comparable selon laquelle la résidence dans un territoire contesté ou occupé constituerait, à elle seule, un motif de refus.

Le Royaume-Uni permet le refus ou le retrait d’un passeport dans des circonstances liées à des mandats d’arrêt, des décisions judiciaires, au terrorisme, à la grande criminalité organisée, à la protection de personnes vulnérables ou à l’utilisation abusive de documents. Les décisions doivent être nécessaires et proportionnées.

Les États-Unis reconnaissent notamment les mandats d’arrêt en cours, les restrictions judiciaires aux déplacements, la fraude, certaines dettes importantes et les activités à l’étranger susceptibles de porter gravement atteinte à la sécurité nationale ou à la politique étrangère. Même la disposition américaine, particulièrement large en matière de politique étrangère, vise le comportement du citoyen et non sa simple adresse.

L’Ordonnance canadienne sur les passeports traite des procédures pénales, des fausses informations, de l’utilisation abusive d’un passeport, du terrorisme, de la protection des enfants et de la sécurité nationale. L’Australie applique un système législatif et individualisé comparable.

La France permet normalement un refus lorsqu’il existe un doute sérieux concernant l’identité ou la nationalité, tandis que les restrictions de voyage liées au terrorisme nécessitent une procédure légale distincte. L’Allemagne exige des faits concrets démontrant l’existence d’un danger reconnu et impose à ses autorités d’envisager des solutions plus limitées lorsqu’un refus complet serait disproportionné.

La tendance commune est claire. Les États démocratiques limitent généralement l’accès aux passeports en raison du comportement individuel de la personne concernée, d’un risque démontrable et d’une disposition légale expresse. Ces restrictions sont normalement accompagnées d’une motivation, d’une évaluation de leur proportionnalité et d’un droit de recours.

Parmi les systèmes juridiques examinés, aucun ne considère la simple résidence dans un territoire politiquement contesté comme un motif autonome de refus d’un passeport.

Une politique vulnérable à une contestation judiciaire

La Belgique peut défendre sa politique en affirmant qu’elle s’applique à tous les citoyens vivant dans les implantations, indépendamment de leur religion, que des documents de voyage d’urgence restent disponibles et que la mesure donne effet à son obligation de ne pas reconnaître ou soutenir une situation territoriale illégale.

Ces arguments méritent d’être examinés, mais ils ne répondent pas aux objections juridiques fondamentales.

La Belgique devra encore démontrer :

• l’existence d’une base légale suffisamment précise pour justifier la restriction ;
• la compatibilité de la mesure avec les motifs de refus prévus par le Code consulaire ;
• une justification objective et raisonnable de la différence de traitement fondée sur le lieu de résidence ;
• un objectif légitime reconnu par le droit des droits humains ;
• un lien concret entre la délivrance d’un passeport et le maintien d’une situation territoriale illégale ;
• l’absence de solutions moins restrictives ; et
• une motivation individuelle adéquate ainsi qu’un contrôle judiciaire effectif.

Au 4 août 2026, aucun arrêt publié du Conseil d’État belge n’avait encore définitivement tranché la légalité de cette politique. La réponse finale devra donc venir des tribunaux. L’issue précise pourra notamment dépendre de la question de savoir si le citoyen concerné dispose encore d’un autre document de voyage belge valide et s’il existe réellement une procédure alternative accessible pour renouveler son passeport.

Il serait par conséquent prématuré de déclarer définitivement illégale toute application de cette politique.

Elle demeure néanmoins juridiquement très vulnérable.

La Belgique est en droit de s’opposer à la politique israélienne d’implantation. Elle peut distinguer le territoire israélien reconnu des territoires occupés depuis 1967. Elle peut traduire cette distinction dans sa diplomatie, sa politique commerciale, ses sanctions et sa terminologie administrative.

Ce qu’elle ne devrait pas pouvoir faire, c’est rendre les droits ordinaires découlant de la nationalité belge dépendants du côté politiquement approuvé de la Ligne verte où réside un citoyen.

Un État démocratique doit assurer une protection égale à tous ses citoyens. Cette protection ne peut dépendre de la situation géographique de leur résidence à l’étranger.

Un passeport confirme une nationalité — pas une souveraineté territoriale.

La Belgique ne peut pas mettre en œuvre sa politique étrangère en faisant payer le prix à ses citoyens juifs.