België laat zijn Joodse burgers opdraaien voor zijn anti-Israëlbeleid — op juridisch wankele gronden

 Een gewone paspoortvernieuwing is uitgegroeid tot een fundamentele test voor de verhouding tussen de Belgische Staat en zijn burgers.

Volgens The Times of Israel werd de vernieuwing van het Belgische paspoort van de Belgisch-Israëlische Annabelle Herciger-Tenzer geweigerd nadat het Belgische consulaat in Jeruzalem had vastgesteld dat haar woning in Pisgat Zeev zich voorbij de Groene Lijn bevindt, in een gebied dat België als een onwettige Israëlische nederzetting beschouwt.

Herciger-Tenzer, de dochter van een Holocaustoverlevende die in 1980 van België naar Israël emigreerde, woont al meer dan twintig jaar in Pisgat Zeev. Het consulaat zou haar hebben meegedeeld dat het haar niet op dat adres kon inschrijven en dat zij daarom uit het consulaire bevolkingsregister werd geschrapt.

Aangezien gewone paspoort- en administratieve diensten in het buitenland doorgaans alleen beschikbaar zijn voor Belgische burgers die bij een consulaire post zijn ingeschreven, verhinderde die uitschrijving in de praktijk de vernieuwing van haar Belgische paspoort.

Voor Herciger-Tenzer voelde dit als “een klap in het gezicht”. Haar emotionele reactie is begrijpelijk. Het land waarvan zij nog steeds staatsburger is, beschuldigde haar niet van fraude, strafbare feiten of een bedreiging voor de openbare veiligheid. Het ontzegde haar een normale dienst die met haar nationaliteit verbonden is, omdat het haar woonplaats afkeurt.

De zaak roept een fundamentele juridische vraag op:

Kan België de afgifte of vernieuwing van een Belgisch paspoort weigeren, uitsluitend omdat een burger verblijft in een gebied waarvan België de politieke of juridische status betwist?

Naar mijn oordeel bestaan er overtuigende grondwettelijke, bestuursrechtelijke en mensenrechtelijke argumenten dat het antwoord neen luidt.

Een doelbewust Belgisch beleid

Dit was niet zomaar een geïsoleerd consulair misverstand.

In september 2025 gaf de federale regering de minister van Buitenlandse Zaken de opdracht om de consulaire dienstverlening aan Belgische burgers in Israëlische nederzettingen te beperken tot de minimale noodhulp die wettelijk verplicht is. De maatregel maakte deel uit van een ruimer pakket dat het steeds vijandiger wordende Belgische beleid tegenover Israël en de sinds 1967 bezette gebieden weerspiegelt.

De officiële regeringsbeslissing verwijst uitdrukkelijk naar het stopzetten van de uitgebreide consulaire dienstverlening voor Belgen die in nederzettingen wonen.

In een later antwoord aan het Belgisch Parlement bevestigde de minister van Buitenlandse Zaken dat de betrokken burgers nog steeds noodreisdocumenten kunnen verkrijgen, maar niet langer op de gewone administratieve dienstverlening kunnen rekenen. De normale dienstverlening wordt pas hervat wanneer zij aantonen dat zij buiten een nederzetting wonen of zich opnieuw in een Belgische gemeente inschrijven.

Met andere woorden: een Belgische burger blijft Belg, maar België beperkt de praktische diensten die met dat staatsburgerschap verbonden zijn zolang de betrokkene zijn door de regering afgekeurde adres niet wijzigt.

België stelt dit voor als de uitvoering van het internationaal recht. In de praktijk wordt een buitenlands-politiek standpunt echter omgezet in een persoonlijke sanctie tegen individuele burgers — hoofdzakelijk Joodse burgers — die van geen enkel persoonlijk onrechtmatig gedrag worden beschuldigd.

De regering benadrukt dat het beleid geldt ongeacht religie, leeftijd of een eventuele tweede nationaliteit. Formeel kan dat juist zijn. Maar een beleid kan in geografisch neutrale bewoordingen worden geformuleerd en zijn praktische gevolgen toch bijna volledig op één duidelijk herkenbare gemeenschap afwentelen.

Om van opzettelijke antisemitische discriminatie te spreken, zou bijkomend bewijs nodig zijn. De discriminerende gevolgen van de maatregel en de bijzondere impact ervan op Belgische Joodse burgers verdienen niettemin een ernstig grondwettelijk onderzoek.

Een paspoort is geen politieke gunst

Een Belgisch paspoort is geen discretionaire beloning die uitsluitend wordt toegekend aan burgers wier persoonlijke keuzes overeenstemmen met het buitenlandse beleid van de regering.

Het is het officiële document waarmee de Belgische Staat de identiteit en nationaliteit van een burger bevestigt en hem of haar in staat stelt internationaal te reizen. De afgifte ervan is verbonden met nationaliteit, niet met de goedkeuring door de regering van de politieke overtuiging, levenswijze of woonplaats van een burger.

Een Belgische burger blijft Belg, ongeacht of hij of zij in Brussel, New York, Moskou, Peking, Casablanca, Jeruzalem of Pisgat Zeev woont.

Een paspoort is de praktische uitdrukking van die nationaliteit.

Het Belgische Consulair Wetboek bepaalt dat een paspoortaanvraag ontvankelijk is wanneer de aanvrager zijn Belgische nationaliteit en identiteit bewijst. Het vermeldt eveneens de gronden waarop een paspoort kan worden geweigerd.

Het gaat onder meer om gerechtelijke vrijheidsbeperkingen, onderzoeken naar strafbare feiten met paspoorten of identiteitsdocumenten, valse informatie over identiteit of nationaliteit, bepaalde bezwaren van ouders in dossiers met minderjarigen en een ernstige bedreiging voor de openbare orde of veiligheid die door een gemotiveerde beoordeling wordt ondersteund.

Verblijf in een Israëlische nederzetting behoort niet tot die weigeringsgronden.

De regering heeft zich daarom niet in de eerste plaats op de wettelijke regels over paspoortweigering beroepen. In plaats daarvan creëerde zij een indirecte belemmering via de uitschrijving uit het consulaire register.

Gewone administratieve bijstand is in beginsel voorbehouden aan Belgen die bij een consulaire post zijn ingeschreven. Door burgers uit het register te schrappen omdat België hun adres niet wil erkennen, maakt de regering een gewone paspoortvernieuwing onmogelijk zonder formeel een nieuwe weigeringsgrond aan het Consulair Wetboek toe te voegen.

Deze administratieve omweg vormt het centrale rechtsstatelijke probleem. Wat de regering volgens de paspoortbepalingen mogelijk niet rechtstreeks mag doen, probeert zij onrechtstreeks te bereiken via de regels over consulaire bevolkingsregisters.

Het twijfelachtige gebruik van consulaire uitschrijving

Het Koninklijk Besluit betreffende de Consulaire bevolkingsregisters staat een ambtshalve uitschrijving toe wanneer iemand niet langer op het geregistreerde adres woont en de overheid de nieuwe hoofdverblijfplaats niet kan achterhalen.

Dat lijkt niet overeen te stemmen met de situatie van Herciger-Tenzer.

België weet waar zij woont. Zij is niet verdwenen, heeft geen vals adres opgegeven en is niet verhuisd zonder dit te melden. De regering weigert eenvoudigweg de juridische geldigheid van haar adres te aanvaarden vanwege haar standpunt over de status van Pisgat Zeev.

België kan aanvoeren dat het Consulair Wetboek vereist dat burgers aantonen dat hun hoofdverblijfplaats “rechtmatig gevestigd” is en dat door Israël afgegeven verblijfsdocumenten geen rechtmatig verblijf in bezet gebied kunnen aantonen.

Die interpretatie blijft betwistbaar.

Er bestaat een essentieel onderscheid tussen het registreren van de feitelijke woonplaats van een burger en het erkennen van de soevereiniteit over die plaats. België kan registreren dat een burger in Pisgat Zeev woont zonder Pisgat Zeev als soeverein Israëlisch grondgebied te erkennen. Het kan een neutrale territoriale omschrijving gebruiken, een administratief voorbehoud opnemen of weigeren Israël als de soevereine staat over het gebied te registreren.

Het feitelijke adres houdt niet op te bestaan omdat België de juridische status van het grondgebied betwist.

Een administratieve registratie dient de werkelijkheid vast te leggen. Zij mag niet worden omgevormd tot een instrument waarmee politiek ongewenste burgers administratief onzichtbaar worden gemaakt.

Gelijkheid volgens de Belgische Grondwet

De artikelen 10 en 11 van de Belgische Grondwet waarborgen de gelijkheid voor de wet en verbieden ongerechtvaardigde discriminatie bij het genot van de rechten en vrijheden die aan Belgische burgers worden toegekend.

Belgische burgers verliezen hun gelijke juridische status niet wanneer zij naar het buitenland verhuizen. Belgen die wonen in landen waarvan Brussel de regering of het beleid krachtig afwijst, blijven paspoorten en consulaire diensten ontvangen.

Het weigeren van dezelfde dienstverlening aan een andere groep Belgische burgers, uitsluitend vanwege hun woonplaats, creëert een duidelijk verschil in behandeling.

Niet ieder verschil in behandeling is ongrondwettelijk. België mag onderscheid maken tussen categorieën van burgers wanneer dat onderscheid objectief en redelijk gerechtvaardigd is, een legitiem doel nastreeft en evenredig blijft met dat doel.

Maar de rechtvaardiging moet bijzonder overtuigend zijn wanneer het gevolg de weigering van een fundamenteel nationaliteitsdocument is.

Het Belgische verzet tegen Israëlische nederzettingen kan een legitiem buitenlands-politiek standpunt zijn. Dat rechtvaardigt niet automatisch een beperking van de individuele rechten van Belgische burgers die daar wonen.

Buitenlands beleid kan de wet niet zomaar vervangen.

Een algemene politieke verklaring kan evenmin een nieuwe grond voor paspoortweigering creëren die de wetgever niet in het Consulair Wetboek heeft opgenomen.

Het internationaal recht verplicht België niet om paspoorten te weigeren

Het Belgische territoriale standpunt wordt door belangrijke internationale autoriteiten ondersteund.

In zijn advies van juli 2024 oordeelde het Internationaal Gerechtshof dat de aanhoudende Israëlische aanwezigheid in de bezette Palestijnse gebieden onwettig is. Volgens het Hof mogen andere landen de daaruit voortvloeiende situatie niet als rechtmatig erkennen en mogen zij geen hulp of bijstand verlenen die bijdraagt aan het voortbestaan ervan.

Resolutie 2334 van de VN-Veiligheidsraad roept staten eveneens op om in hun betrekkingen een onderscheid te maken tussen Israël en de sinds 1967 bezette gebieden.

België heeft dus het recht om een onderscheid te maken tussen erkend Israëlisch grondgebied en grondgebied dat sinds 1967 bezet is. Het mag neutrale geografische terminologie gebruiken, de handel met nederzettingen beperken, Israëlische bestuurlijke aanspraken niet erkennen en maatregelen nemen tegen activiteiten die daadwerkelijk bijdragen aan de instandhouding van nederzettingen.

Maar noch het Internationaal Gerechtshof, noch de Veiligheidsraad heeft landen opgedragen paspoorten te weigeren aan hun eigen burgers die in die gebieden wonen.

Het afleveren van een paspoort betekent niet dat België de soevereiniteit over de woonplaats van de houder erkent. Een paspoort bevestigt de identiteit en nationaliteit van de houder. Het verklaart niet dat diens verblijfplaats wettig is en houdt geen goedkeuring in van diens politieke of persoonlijke keuzes.

Ook het internationaal recht erkent dat niet-erkenning grenzen kent. In zijn Namibië-advies van 1971 waarschuwde het Internationaal Gerechtshof dat niet-erkenning niet zodanig mag worden toegepast dat inwoners van gewone burgerlijke bescherming worden beroofd. Het Hof verwees uitdrukkelijk naar handelingen zoals de registratie van geboorten, overlijdens en huwelijken, die niet mogen worden genegeerd wanneer dit de bevolking zou schaden.

Hetzelfde onderliggende beginsel is hier relevant. Niet-erkenning is gericht tegen een onrechtmatige territoriale situatie. Zij mag niet worden omgevormd tot een instrument waarmee individuele burgers burgerlijke documenten of reisrechten worden ontnomen.

De juridische status van een grondgebied en de juridische band tussen een staat en zijn burgers zijn twee afzonderlijke zaken.

België kan de Israëlische soevereiniteit over Pisgat Zeev betwisten. Het kan de Belgische nationaliteit van Herciger-Tenzer niet betwisten omdat zij daar woont.

Het internationale recht om te reizen

Het weigeren van de afgifte of vernieuwing van een paspoort roept ook ernstige vragen op vanuit het internationale mensenrechtenrecht.

Artikel 12 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten waarborgt het recht om ieder land, met inbegrip van het eigen land, te verlaten. Het verbiedt ook dat iemand willekeurig het recht wordt ontnomen om zijn eigen land binnen te komen.

Beperkingen op het recht om een land te verlaten moeten bij wet zijn voorzien, noodzakelijk zijn voor een beperkt aantal erkende doeleinden en verenigbaar zijn met de andere rechten die door het Verdrag worden beschermd.

Het Verdrag bepaalt niet uitdrukkelijk dat iedere burger een absoluut recht heeft op een specifieke paspoortuitvoering. Het recht op internationaal reizen wordt echter grotendeels illusoir wanneer het land van nationaliteit weigert het noodzakelijke reisdocument af te leveren.

Het VN-Mensenrechtencomité heeft dit uitdrukkelijk bevestigd in General Comment nr. 27. Omdat voor internationale reizen doorgaans een paspoort nodig is, omvat het recht om een land te verlaten ook de praktische toegang tot de vereiste reisdocumenten. De weigering om het paspoort van een in het buitenland wonende burger af te geven of te vernieuwen kan bijgevolg een inbreuk op dat recht vormen.

Artikel 2 van Protocol nr. 4 bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens beschermt eveneens het recht om ieder land te verlaten. De officiële richtlijnen van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens beschouwen de weigering om reisdocumenten af te geven of te vernieuwen als een inmenging waarvoor een duidelijke wettelijke basis, een erkend legitiem doel, evenredigheid en doeltreffende rechtsbescherming vereist zijn.

Een bijzonder verhelderende vergelijking komt uit België zelf.

In Cimpaka Kepeta tegen België aanvaardde het Europees Hof de Belgische weigering om een paspoort af te geven aan een man die eerder was veroordeeld voor betrokkenheid bij een terroristische organisatie. De beslissing was gebaseerd op een individuele veiligheidsbeoordeling, was niet van onbeperkte duur, kon door de Raad van State worden getoetst en werd verzacht doordat de betrokkene voor bepaalde reizen een Belgische identiteitskaart kon gebruiken.

Een verblijf in Pisgat Zeev levert geen van dergelijke individuele veiligheidsargumenten op.

Het Belgische nederzettingenbeleid wordt automatisch toegepast op iedere betrokken burger, met inbegrip van kinderen, zonder enige beschuldiging van fraude, strafbaar gedrag, paspoortmisbruik of gevaar voor de openbare veiligheid. Een algemene beperking op basis van een adres is daarom veel moeilijker te verzoenen met de evenredigheidsvereisten van het Europees Verdrag.

Het recht van de Europese Unie

Ook het Europese recht speelt een rol.

Artikel 4 van Richtlijn 2004/38 verplicht lidstaten om volgens hun nationale wetgeving een identiteitskaart of paspoort af te geven en te vernieuwen waarin de nationaliteit van hun burgers wordt vermeld.

Deze bepaling waarborgt niet noodzakelijk zowel een paspoort als een identiteitskaart. De toepassing ervan is bovendien minder vanzelfsprekend wanneer een Belgische burger buiten de Europese Unie woont. Wanneer de betrokkene nog over een geldige Belgische identiteitskaart beschikt waarmee binnen de EU kan worden gereisd, kan dit de ernst van de beperking verminderen.

Maar het neemt de beperking niet weg.

Een Belgische identiteitskaart biedt niet dezelfde wereldwijde reismogelijkheden als een paspoort. Een noodreisdocument is bestemd voor uitzonderlijke omstandigheden en vormt geen gelijkwaardig alternatief voor een gewoon paspoort. Ook het bezit van een Israëlisch paspoort ontslaat België niet van zijn verplichtingen tegenover een van zijn eigen onderdanen.

Een dubbele nationaliteit mag geen voorwendsel worden om de ene Belgische burger minder rechten te verlenen dan de andere.

Het evenredigheidsprobleem

Zelfs indien België met deze maatregel het wonen in nederzettingen wil ontmoedigen, vormt de weigering van gewone paspoortdiensten een bijzonder zwaar en slecht gericht middel.

Het evenredigheidsbeginsel vereist dat de regering aantoont dat een beperking geschikt, noodzakelijk en niet zwaarder is dan nodig om het beoogde doel te bereiken.

Het is moeilijk in te zien hoe de afgifte van een gewoon Belgisch paspoort een Israëlische nederzetting daadwerkelijk ondersteunt of legitimeert. Een paspoort verleent geen eigendomsrecht, financiert geen bouwwerken, bevordert geen handel met nederzettingen en erkent geen Israëlische soevereiniteit.

Het stelt een Belgische burger hoogstens in staat om te reizen.

Er bestaan duidelijk minder ingrijpende alternatieven. België zou:

• het feitelijke adres met neutrale terminologie kunnen registreren;
• iedere verwijzing naar Israëlische soevereiniteit kunnen weglaten;
• een administratief voorbehoud in het consulaire register kunnen opnemen;
• de paspoortaanvraag door een andere Belgische autoriteit kunnen laten behandelen;
• het recht op een paspoort kunnen loskoppelen van het geschil over het adres; of
• individuele maatregelen kunnen nemen tegen gedragingen die werkelijk bijdragen aan een onrechtmatige situatie.

Een algemene weigering die alle Belgische burgers in een bepaald gebied treft, ongeacht hun leeftijd, gedrag, persoonlijke omstandigheden of reisbehoeften, lijkt moeilijk te rechtvaardigen wanneer dergelijke alternatieven beschikbaar zijn.

Burgers meedelen dat zij opnieuw consulaire diensten kunnen krijgen wanneer zij verhuizen, is geen onschuldige administratieve voorwaarde. Het komt erop neer dat toegang tot nationaliteitsdocumenten als drukmiddel wordt gebruikt om hen ertoe te bewegen hun woning te verlaten.

Het precedent dat België schept

Wanneer politieke onenigheid over een betwist grondgebied mag bepalen of burgers een paspoort krijgen, ontstaat een gevaarlijk precedent.

Als België de gewone paspoortdienstverlening mag weigeren aan burgers in de bezette Palestijnse gebieden, kan het dan hetzelfde beleid voeren tegenover Belgen die in de Krim, Noord-Cyprus, de Westelijke Sahara, Abchazië of een ander niet-erkend gebied wonen?

Deze territoriale situaties zijn juridisch niet identiek. Ze leggen echter hetzelfde onderliggende gevaar bloot: het standpunt van een regering over territoriale soevereiniteit wordt omgezet in een beperking van de individuele rechtspositie van haar eigen burgers.

Met dat beginsel moet uiterst voorzichtig worden omgegaan.

De band tussen een democratische staat en zijn onderdanen berust op hun nationaliteit — niet op politieke goedkeuring van de plaats waar zij ervoor kiezen te wonen.

Zodra paspoorten worden gebruikt om burgers te disciplineren wegens een buitenlands-politiek meningsverschil, dreigt de nationaliteit zelf voorwaardelijk te worden.

Hoe andere democratieën paspoorten reguleren

Een onderzoek van de paspoortwetgeving en het officiële beleid in het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten, Canada, Australië, Frankrijk, Duitsland en Nederland toont geen vergelijkbare regel waarbij verblijf in een betwist of bezet gebied op zichzelf een reden vormt om een paspoort te weigeren.

Het Verenigd Koninkrijk staat weigering of intrekking toe in omstandigheden die verband houden met aanhoudingsbevelen, gerechtelijke beslissingen, terrorisme, zware georganiseerde misdaad, bescherming van kwetsbare personen of misbruik van documenten. Beslissingen moeten noodzakelijk en evenredig zijn.

De Verenigde Staten erkennen onder meer openstaande aanhoudingsbevelen, gerechtelijke reisbeperkingen, fraude, bepaalde zware schulden en gedragingen in het buitenland die ernstige schade kunnen toebrengen aan de nationale veiligheid of het buitenlandse beleid. Zelfs de ruime Amerikaanse bepaling over buitenlands beleid richt zich op het gedrag van de burger, niet louter op diens adres.

De Canadian Passport Order behandelt strafprocedures, valse informatie, paspoortmisbruik, terrorisme, kinderbescherming en nationale veiligheid. Australië hanteert een vergelijkbaar wettelijk en geïndividualiseerd systeem.

Frankrijk staat een gewone weigering voornamelijk toe wanneer er gegronde twijfel bestaat over de identiteit of nationaliteit, terwijl reisbeperkingen wegens terrorisme een afzonderlijke wettelijke procedure vereisen. Duitsland verlangt concrete feiten die een erkend gevaar aantonen en verplicht zijn autoriteiten om beperktere alternatieven te overwegen wanneer een volledige weigering onevenredig zou zijn.

Het gemeenschappelijke patroon is duidelijk. Democratische staten beperken het recht op een paspoort doorgaans wegens het individuele gedrag van de betrokkene, een aantoonbaar risico en een uitdrukkelijke wettelijke bepaling. Dergelijke beperkingen gaan normaal gepaard met een motivering, een evenredigheidsbeoordeling en toegang tot een beroepsprocedure.

In geen van de onderzochte rechtsstelsels vormt het loutere verblijf in een politiek betwist gebied een zelfstandige grond voor paspoortweigering.

Een beleid dat kwetsbaar is voor een gerechtelijke betwisting

België kan zijn beleid verdedigen door aan te voeren dat het van toepassing is op alle burgers in nederzettingen, ongeacht hun religie, dat noodreisdocumenten beschikbaar blijven en dat de maatregel uitvoering geeft aan de Belgische verplichting om een onrechtmatige territoriale situatie niet te erkennen of te ondersteunen.

Die argumenten verdienen te worden onderzocht, maar zij beantwoorden de fundamentele juridische bezwaren niet.

België zal nog steeds moeten aantonen dat er sprake is van:

• een voldoende duidelijke wettelijke basis voor de beperking;
• verenigbaarheid met de weigeringsgronden van het Consulair Wetboek;
• een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het verschil in behandeling op grond van woonplaats;
• een door het mensenrechtenrecht erkend legitiem doel;
• een concreet verband tussen de afgifte van een paspoort en de instandhouding van een onrechtmatige territoriale situatie;
• de afwezigheid van minder ingrijpende alternatieven; en
• een behoorlijke individuele motivering en doeltreffende rechterlijke toetsing.

Op 4 augustus 2026 was nog geen gepubliceerd arrest van de Belgische Raad van State bekend waarin de wettigheid van dit beleid definitief werd beoordeeld. Het uiteindelijke antwoord zal daarom van de rechter moeten komen. De precieze uitkomst kan mede afhangen van de vraag of de betrokken burger nog over een ander geldig Belgisch reisdocument beschikt en of er werkelijk een toegankelijke alternatieve procedure voor paspoortvernieuwing bestaat.

Het zou daarom voorbarig zijn om iedere toepassing van het beleid nu al definitief onwettig te verklaren.

Juridisch is het beleid echter bijzonder kwetsbaar.

België heeft het recht om zich tegen het Israëlische nederzettingenbeleid te verzetten. Het mag een onderscheid maken tussen erkend Israëlisch grondgebied en het sinds 1967 bezette gebied. Het kan dat onderscheid tot uitdrukking brengen in zijn diplomatie, handelsbeleid, sancties en administratieve terminologie.

Wat België niet zou mogen doen, is de gewone rechten die uit de Belgische nationaliteit voortvloeien afhankelijk maken van de vraag aan welke politiek goedgekeurde kant van de Groene Lijn een burger woont.

Een democratische staat is al zijn burgers gelijke bescherming verschuldigd. Die bescherming mag niet afhankelijk zijn van de geografische ligging van hun woonplaats in het buitenland.

Een paspoort bevestigt nationaliteit — geen territoriale soevereiniteit.

België mag zijn buitenlandse beleid niet uitvoeren door zijn Joodse burgers ervoor te laten betalen.