Et après les élections de mi-mandat ? Le système américain à l’examen

Au lendemain des élections américaines de mi-mandat, la carte électorale peut donner l’impression que le pouvoir a changé de mains plus radicalement qu’il ne l’a réellement fait. Le président perd sa majorité au Congrès, ses adversaires préparent des enquêtes et les regards se tournent vers son successeur. Pourtant, ce même président commande toujours les forces armées, dirige la diplomatie américaine et dispose d’un droit de veto capable de contrarier la nouvelle majorité. Pour l’Europe, comprendre cette répartition des compétences est essentiel pour apprécier ce qui peut se jouer ensuite en Ukraine, en Iran et dans la relation transatlantique.

Selon les informations disponibles au 4 novembre 2026, les démocrates ont remporté les deux chambres du Congrès. Les nouveaux mandats parlementaires débuteront le 3 janvier 2027. D’ici là, le Congrès sortant conserve ses prérogatives. Les conséquences politiques du scrutin sont immédiates ; le transfert institutionnel suit le calendrier constitutionnel.

Le Congrès se compose de la Chambre des représentants et du Sénat. Leur opposition au président crée une situation de pouvoir partagé entre des camps politiques adverses, familière dans le système américain. Contrairement à un Premier ministre qui dépend de la confiance du Parlement, un président américain n’a pas à démissionner après avoir perdu sa majorité parlementaire. Son gouvernement ne tombe pas automatiquement et le pouvoir exécutif ne passe pas à l’opposition. Inversement, le président ne peut pas dissoudre le Congrès et convoquer de nouvelles élections pour en reprendre le contrôle.

Cette organisation répartit le pouvoir sans garantir l’entente. Le président a besoin du Congrès pour faire adopter de nouvelles lois et obtenir des financements. Le Congrès a besoin soit de l’accord du président, soit des voix nécessaires pour surmonter son veto. Aucun des deux ne peut simplement s’approprier les fonctions de l’autre.

Qualifier un président de « lame duck », littéralement de « canard boiteux », peut donc obscurcir davantage la situation qu’il ne l’éclaire. L’expression décrit un déclin de l’influence politique, particulièrement à l’approche de la fin d’un dernier mandat. Elle ne désigne aucune réduction constitutionnelle des pouvoirs présidentiels. Donald Trump peut voir les parlementaires devenir moins dociles et ses successeurs potentiels plus indépendants, tout en continuant d’exercer une autorité considérable à l’étranger.

Il faut distinguer le fait de disposer de pouvoirs de la capacité à obtenir une coopération. Une élection peut affaiblir la seconde sans supprimer les premiers.

Les présidents gouvernent en combinant leurs prérogatives constitutionnelles et les pouvoirs que la loi leur délègue. Les décrets présidentiels, ou executive orders, constituent l’un des instruments permettant de les exercer. Ils peuvent donner des instructions aux administrations, modifier leurs priorités et infléchir les politiques lorsque la loi le permet. En règle générale, ils ne peuvent ni abroger une loi, ni ouvrir des crédits budgétaires, ni transformer une préférence présidentielle en fondement juridique.

La grille d’analyse formulée par le juge Robert Jackson dans l’affaire Youngstown, devant la Cour suprême, conserve toute sa pertinence. L’autorité du président est à son maximum lorsque le Congrès autorise son action. Lorsque le Congrès ne l’a ni autorisée ni interdite, la situation juridique peut être incertaine. Lorsque l’action présidentielle contredit la position exprimée par le législateur, le président doit pouvoir invoquer un pouvoir constitutionnel exclusif que le Congrès ne peut restreindre.

L’obstruction politique ne crée pas de pouvoirs exécutifs supplémentaires. Toutefois, les lois déjà adoptées peuvent laisser au président une grande latitude. Les dérogations aux sanctions, les dispositions d’urgence et les décisions relatives à la mise en œuvre de programmes financés peuvent permettre à une administration de poursuivre ses objectifs malgré un Congrès devenu hostile. La formulation juridique compte autant que l’annonce politique.

Le veto renforce cette position. Le président peut rejeter un texte parce qu’il désapprouve la politique qu’il prévoit ou son coût ; il n’a pas à démontrer son inconstitutionnalité. Le Congrès ne peut passer outre un veto ordinaire qu’à la majorité des deux tiers des membres présents et votants dans chacune des chambres, sous réserve que le quorum soit atteint. Lorsque tous les membres votent, cela représente 290 représentants et 67 sénateurs. Il suffit au président de conserver un soutien suffisant dans une seule chambre pour empêcher que son veto soit surmonté.

Ce pouvoir est considérable, mais encadré. Le président dispose normalement de dix jours, dimanches exclus, pour signer un texte ou le renvoyer au Congrès. S’il ne fait ni l’un ni l’autre et que le Congrès reste en mesure de recevoir le texte renvoyé, celui-ci devient loi sans sa signature. Le pocket veto s’applique lorsque l’ajournement du Congrès empêche ce renvoi et que le président ne signe pas dans le délai constitutionnel. Un pocket veto valide ne peut être surmonté, mais toutes les interruptions des travaux parlementaires ne remplissent pas ces conditions.

Il n’existe pas non plus, à l’échelon fédéral, de droit général de veto sur des dispositions isolées. Le président ne peut accepter des crédits de défense tout en supprimant une condition qui lui déplaît. Il doit accepter ou rejeter le texte tel qu’il lui est présenté, sous réserve de la marge de manœuvre que ses dispositions lui accordent légalement. La Cour suprême a invalidé en 1998 le dispositif législatif instituant ce veto partiel, appelé line-item veto.

Le président ne peut pas davantage opposer son veto à une enquête, au rejet d’une nomination ou à une procédure d’impeachment. Il peut contester certaines demandes sur des fondements constitutionnels, mais il s’agit de différends distincts. Le veto empêche un texte de devenir loi ; il n’efface pas le droit existant et ne peut contraindre le Congrès à fournir des fonds.

Un Sénat contrôlé par l’opposition peut également bloquer la nomination de juges, d’ambassadeurs et de hauts responsables dont la désignation doit être confirmée. Les titulaires en fonction ne perdent pas automatiquement leur poste, et les nominations intérimaires légales offrent une certaine souplesse. Ces nominations temporaires sont néanmoins soumises à des conditions d’éligibilité et de durée. Perdre le Sénat affecte donc la capacité du président à pourvoir les postes de son administration autant que ses perspectives législatives.

Ces contraintes contribuent à expliquer l’attrait récurrent des affaires étrangères dans la seconde partie d’une présidence. Les réformes intérieures exigent généralement des lois, des crédits budgétaires et des coalitions complexes au Congrès. La diplomatie offre davantage de possibilités d’initiative directe. Le président peut ouvrir des négociations, convoquer un sommet, réorienter les priorités diplomatiques et diriger une large partie de l’appareil de sécurité nationale sans devoir faire adopter au préalable une nouvelle loi.

À cela s’ajoute une motivation personnelle. Un président approchant de la fin de son dernier mandat peut rechercher un accomplissement visible sur la scène internationale. Un règlement de paix, un accord stratégique ou une négociation de crise réussie peuvent lui promettre un héritage politique que le blocage législatif intérieur semble lui refuser.

Cette motivation ne favorise pas nécessairement la guerre. George W. Bush a annoncé le renforcement des troupes américaines en Irak en janvier 2007, après la perte du Congrès par les républicains, en agissant dans le cadre d’une autorisation déjà accordée pour cette guerre. Barack Obama a conclu l’accord sur le nucléaire iranien en 2015 alors que les républicains contrôlaient les deux chambres. L’opposition du Congrès peut donc coexister aussi bien avec une escalade militaire qu’avec une diplomatie ambitieuse.

Les gouvernements étrangers savent toutefois distinguer un accord qu’un président peut annoncer d’un accord qu’il peut tenir et faire durer. Un engagement nécessitant de futurs crédits ou un allègement permanent des sanctions peut être moins crédible si le Congrès refuse de coopérer. Une plus grande liberté d’engager des négociations ne garantit pas une plus grande capacité à en concrétiser le résultat.

Tous les accords internationaux ne nécessitent pas le consentement des deux tiers du Sénat exigé pour les traités relevant de l’article II. Les accords exécutifs peuvent reposer sur une loi existante, un traité antérieur ou les pouvoirs constitutionnels propres du président. Les engagements politiques offrent une autre voie. Aucun de ces instruments ne fournit automatiquement les crédits manquants ni n’autorise le président à ignorer les restrictions législatives du droit interne.

L’action militaire révèle les tensions les plus aiguës du système. La Constitution fait du président le commandant en chef, tout en attribuant au Congrès le pouvoir de déclarer la guerre, de lever et d’entretenir les forces armées, ainsi que de financer leurs opérations. La pratique moderne a laissé subsister une frontière profondément contestée entre l’initiative présidentielle et l’autorisation parlementaire.

Des administrations successives ont soutenu que certaines opérations limitées relevaient du pouvoir présidentiel sans approbation préalable du Congrès. Leur analyse prend en compte les intérêts nationaux ainsi que la nature, l’ampleur et la durée prévisibles de l’opération, notamment les risques pour le personnel américain et le danger d’escalade. Le ministère de la Justice s’est appuyé sur ce raisonnement pour défendre les frappes de 2018 contre des installations syriennes liées aux armes chimiques.

Il s’agit d’une interprétation de l’exécutif, et non d’une permission générale donnée par la Cour suprême de mener de courtes guerres. Une frappe étroitement circonscrite ne pose pas les mêmes questions constitutionnelles qu’une invasion destinée à renverser un gouvernement. La durée ne peut pourtant, à elle seule, déterminer la légalité. Une attaque brève peut déclencher un conflit prolongé, et présenter une opération comme limitée ne détermine pas ses conséquences réelles.

La War Powers Resolution ajoute des obligations légales. Elle prévoit une consultation du Congrès avant les hostilités chaque fois que cela est possible, une notification dans les 48 heures suivant l’engagement des forces dans des hostilités ou dans une situation où celles-ci sont manifestement imminentes, ainsi que leur cessation dans les 60 jours suivant la remise du rapport concerné ou la date à laquelle il aurait dû être remis, la première de ces dates étant retenue. La poursuite des opérations exige une autorisation du Congrès, sauf autre exception légale. Un délai supplémentaire pouvant aller jusqu’à 30 jours n’est possible que si le président certifie qu’une nécessité militaire liée à la sécurité des forces l’exige pendant leur retrait rapide.

Ce délai de soixante jours n’est pas une autorisation de mener n’importe quelle guerre pendant soixante jours. L’opération doit disposer d’un fondement juridique dès le départ. En outre, la notion de « guerre » dans l’analyse constitutionnelle et celle d’« hostilités » au sens de la loi ne correspondent pas à des seuils identiques. Une opération peut rester en deçà du premier tout en franchissant le second. Rebaptiser des attaques successives ne remet pas automatiquement le compteur à zéro.

L’application de ces règles demeure difficile. Une première frappe peut être terminée avant que le Congrès ait le temps de réagir. Les parlementaires peuvent être divisés sur l’opération, mais aussi sur son arrêt. Les recours judiciaires peuvent échouer pour défaut de qualité pour agir ou pour d’autres motifs procéduraux, sans que la légalité de fond soit tranchée. Ces réalités donnent au président l’avantage de pouvoir agir le premier, même lorsque sa justification juridique reste contestée.

La réponse du Congrès dépend aussi de l’instrument choisi. Une concurrent resolution, adoptée par les deux chambres sans être présentée au président, se distingue d’une loi. La constitutionnalité du mécanisme de retrait par une telle résolution, prévu dans la War Powers Resolution, est contestée depuis l’arrêt INS v. Chadha de la Cour suprême. Une obligation de retrait ou une restriction de financement inscrite dans une loi repose sur une base procédurale plus solide, mais s’expose normalement à un veto présidentiel.

Cette distinction importe pour la résolution adoptée par le Congrès le 23 juin 2026, qui ordonnait le retrait des forces engagées dans des hostilités contre l’Iran, sous réserve de certaines exceptions défensives. Sa forme de concurrent resolution doit être prise en compte pour apprécier sa force contraignante. Elle ne doit pas être assimilée à une interdiction législative de dépenses.

Le financement est l’instrument pratique le plus puissant dont dispose le Congrès face à une campagne prolongée, mais ce n’est pas un interrupteur instantané. Des crédits précédemment ouverts peuvent rester disponibles. Une restriction soigneusement rédigée peut fermer des voies qu’une interdiction vague laisserait ouvertes. Inversement, un président qui oppose son veto à de nouvelles restrictions ne peut transformer le refus du Congrès d’accorder des fonds supplémentaires en une nouvelle autorisation de dépenser. Les crédits budgétaires ordinaires ne constituent pas non plus automatiquement une autorisation spécifique d’hostilités au sens de la War Powers Resolution.

Le droit international impose un examen distinct. Les pouvoirs dont dispose le président en droit interne ne justifient pas, à eux seuls, le recours à la force contre un autre État. Les restrictions de la Charte des Nations unies, notamment les conditions liées à la légitime défense et à l’autorisation du Conseil de sécurité, restent applicables. Une participation européenne exige une appréciation juridique indépendante ; qualifier une opération américaine de défensive ne suffit pas en soi.

Pour l’Ukraine, l’influence du nouveau Congrès dépendra largement de la différence entre soutenir une politique et en imposer l’exécution. Les parlementaires peuvent chercher à accroître l’aide, enquêter sur les retards et encadrer l’allègement des sanctions. L’administration conserve néanmoins un rôle central dans les livraisons d’armes, la coopération en matière de renseignement et les négociations.

Un pouvoir légal que le président peut exercer se distingue d’une obligation qu’il doit remplir. La marge d’appréciation dans l’exécution ne doit pas non plus être confondue avec une permission illimitée de retenir des fonds. En 2020, le Government Accountability Office, l’organisme fédéral américain de contrôle des comptes publics, a conclu que le blocage d’une aide à la sécurité de l’Ukraine pour un motif de politique gouvernementale violait l’Impoundment Control Act.

Un exemple récent illustre l’autre versant de cette réalité. Le 16 octobre 2026, Trump a suspendu l’application de dispositions majeures de la Lindsey O. Graham Sanctioning Russia and Iran Act, récemment adoptée, en utilisant une faculté de dérogation que le Congrès avait lui-même inscrite dans la loi. Le décret maintenait expressément certaines sanctions préexistantes contre la Russie. Il ne supprimait pas l’ensemble des sanctions américaines visant ce pays.

La leçon est qu’une loi annonçant des mesures sévères peut laisser une grande marge de manœuvre au président lorsqu’elle comporte de larges dérogations. Un Congrès désireux d’encadrer une politique doit examiner les exceptions aussi attentivement que les obligations.

Trump peut continuer à négocier sur l’Ukraine sans nouveau mandat de négociation du Congrès. Il ne peut pas juridiquement disposer du territoire ukrainien au nom de Kyiv, ni lier les gouvernements européens à des concessions qu’ils n’ont pas acceptées. Son influence repose sur l’aide américaine, les sanctions et les engagements de sécurité. Le contrôle démocrate du Congrès ouvre davantage de possibilités de contester ses choix, sans garantir un retour aux politiques que préféreraient l’Ukraine ou l’Europe.

L’Iran présente une autre combinaison d’incitations. Un président peut rechercher un règlement négocié, maintenir la pression par des sanctions et des opérations limitées, ou envisager une escalade. L’élection ne prédétermine pas son choix. Reuters rapportait le 3 novembre que Trump avait déclaré que les États-Unis n’envisageaient pas de frapper l’Iran dans l’immédiat. Il s’agit d’une déclaration sur la politique du moment, non d’un engagement irrévocable.

Un accord relatif au programme nucléaire iranien serait également soumis à l’Iran Nuclear Agreement Review Act. Les accords entrant dans son champ doivent être transmis au Congrès, avec une période d’examen normalement fixée à trente jours, pendant laquelle certaines mesures d’allègement des sanctions législatives sont restreintes. Présenter un arrangement comme un accord exécutif ne fait pas automatiquement disparaître ces exigences.

Le coût politique d’un conflit peut encourager la négociation tout autant que le désir d’un président affaibli de démontrer sa détermination peut favoriser la pression. Une appréciation rigoureuse doit distinguer les options dont il dispose des spéculations sur ses intentions.

L’impeachment est la réponse la plus grave du pouvoir législatif aux fautes présidentielles. Il ne s’agit pas d’un vote parlementaire de défiance. Ses fondements constitutionnels comprennent la trahison, la corruption et les autres high crimes and misdemeanours, une notion qui peut englober de graves abus de fonction sans exiger de condamnation pénale préalable. Une défaite électorale ou un désaccord sur la politique étrangère ne suffit pas, en soi, à justifier la procédure.

La Chambre des représentants peut voter l’impeachment à la majorité simple, mais il s’agit d’une mise en accusation, non d’une destitution. Le président reste en fonction à moins que le Sénat ne le déclare coupable d’au moins un chef d’accusation à la majorité des deux tiers des sénateurs présents. Si les cent sénateurs sont présents, soixante-sept voix sont nécessaires. Le président de la Cour suprême préside le procès d’un président en exercice ; les sénateurs en déterminent l’issue.

La condamnation entraîne la destitution. Le Sénat peut ensuite prononcer, par un vote distinct à la majorité simple, l’interdiction d’exercer à l’avenir les fonctions fédérales visées par la disposition constitutionnelle. Il ne peut infliger une peine de prison dans le cadre de l’impeachment. La destitution porte normalement le vice-président à la présidence, au lieu de transférer celle-ci au parti qui contrôle le Congrès. Même ce séisme constitutionnel ne produirait donc pas nécessairement le revirement de politique étrangère que pourraient attendre les observateurs européens.

Un président ne peut opposer son veto à l’impeachment ni en effacer les conséquences par une grâce. La Constitution exclut expressément l’impeachment du champ du droit de grâce. Il subsiste toutefois un pouvoir autonome considérable permettant de soustraire des personnes à leur responsabilité pénale fédérale.

Une grâce préventive peut être accordée avant une mise en accusation pénale ou une condamnation, mais uniquement pour des infractions déjà commises. Elle ne peut autoriser des crimes futurs. La grâce accordée par Ford à Nixon en septembre 1974 reste l’exemple classique d’une protection étendue contre des poursuites fédérales portant sur des faits antérieurs. Une grâce n’a pas à se limiter à une infraction déjà visée par une accusation.

Le président n’a pas besoin du consentement du Congrès et n’est pas constitutionnellement tenu de suivre la procédure ordinaire de demande de grâce du ministère de la Justice. En revanche, la grâce ne couvre pas les infractions relevant du droit des États fédérés, n’éteint pas automatiquement les actions civiles et n’efface pas les faits historiques. Elle n’annule pas non plus une citation à comparaître du Congrès. Lorsque tout risque de poursuites pénales est levé, elle peut réduire la possibilité pour un témoin d’invoquer le droit de ne pas s’incriminer, garanti par le cinquième amendement. Un risque de poursuites pour des infractions relevant d’un État fédéré ou pour des infractions fédérales non couvertes par la grâce peut néanmoins préserver ce droit.

Ces pouvoirs peuvent donc protéger des proches du président sans empêcher le Congrès d’enquêter sur ce qui s’est passé. Une grâce valide peut rester effective alors même que les circonstances de son octroi deviennent des éléments attestant un abus présidentiel. Protéger le bénéficiaire et demander des comptes à celui qui accorde la grâce sont deux questions constitutionnelles distinctes.

L’autogrâce est plus incertaine. L’Office of Legal Counsel du ministère de la Justice a conclu en 1974 qu’un président ne pouvait se gracier lui-même, en s’appuyant sur le principe selon lequel nul ne doit être juge de sa propre cause. Aucun arrêt faisant autorité de la Cour suprême n’a tranché cette question constitutionnelle. Elle ne doit donc pas être présentée comme une prérogative présidentielle établie.

L’immunité pénale présidentielle constitue une autre protection, distincte. Dans l’arrêt Trump v. United States de 2024, la Cour suprême a reconnu une immunité absolue pour les actes relevant des compétences constitutionnelles exclusives du président, au moins une présomption d’immunité pour ses autres actes officiels, et aucune immunité présidentielle pour les actes non officiels. Elle a également rejeté l’argument selon lequel une mise en accusation et une condamnation dans le cadre de l’impeachment devraient toujours précéder des poursuites pénales. Cet arrêt complique la mise en cause pénale du président ; il ne supprime pas l’impeachment et ne rend pas tous ses actes licites.

Pour l’Europe, ces pouvoirs qui se recoupent imposent, en pratique, de traiter avec Washington par plusieurs canaux institutionnels. Le Congrès peut renforcer des engagements, imposer des conditions et enquêter sur des manquements. La Maison-Blanche reste indispensable pour les décisions immédiates. Les gouvernements européens trouvent des partenaires potentiels au sein du pouvoir législatif, sans pour autant disposer d’un substitut à la coopération présidentielle.

Le soutien à l’Ukraine illustre cette double dépendance. Le mécanisme PURL de l’OTAN permet aux alliés et aux partenaires de financer du matériel américain destiné à l’Ukraine. Une diminution du financement américain ne signifie donc pas nécessairement la fin des livraisons provenant des États-Unis. Elle laisse néanmoins subsister des questions de disponibilité, d’autorisations et de calendrier de livraison que l’argent seul ne peut résoudre.

L’OTAN bénéficie elle-même d’un obstacle légal à un retrait américain unilatéral : le droit en vigueur exige soit le consentement des deux tiers du Sénat, soit une loi du Congrès, et limite les dépenses destinées à faciliter un retrait non autorisé. Mais l’appartenance formelle à l’Alliance n’est qu’une composante de la dissuasion. Les déclarations présidentielles, les déploiements et les décisions prises en période de crise peuvent renforcer ou affaiblir la confiance sans qu’il y ait de départ officiel de l’Alliance.

L’Europe doit aussi composer avec les interactions entre l’Ukraine et le Golfe. De nouvelles perturbations autour de l’Iran pourraient accroître le coût de l’énergie et intensifier la concurrence pour les moyens de défense antiaérienne et les munitions. Un règlement pourrait alléger ces pressions. L’opposition du Congrès peut relever le coût politique d’une escalade, sans supprimer la possibilité d’une décision présidentielle rapide aux conséquences plus larges.

Le commerce rappelle, lui aussi, que le pouvoir présidentiel dépend de fondements juridiques précis. Dans son arrêt de février 2026, Learning Resources v. Trump, la Cour suprême a jugé que l’IEEPA n’autorisait pas les droits de douane en cause. Elle n’a pas supprimé les pouvoirs tarifaires fondés sur d’autres lois. Ni le contrôle du Congrès ni un revers judiciaire ne privent l’exécutif de tous ses instruments.

Les élections de mi-mandat modifient le rapport de force dans les négociations au sein de l’État américain. Elles peuvent bloquer de nouvelles initiatives, révéler des abus et rendre plus difficile la consolidation d’engagements à long terme. Elles laissent cependant au président la capacité de mener une diplomatie, d’opposer des veto, d’agir légalement par la voie exécutive et de prendre des décisions militaires potentiellement lourdes de conséquences.

L’Europe doit donc apprécier un engagement américain à l’aune du pouvoir juridique qui le fonde, des moyens financiers qui l’accompagnent, des institutions nécessaires à sa mise en œuvre et de la facilité avec laquelle il peut être remis en cause. La carte électorale n’est que le point de départ de cette évaluation. Le système constitutionnel détermine ce qui peut se produire ensuite.