מה אחרי בחירות האמצע? שיטת הממשל האמריקאית במבחן

בבוקר שלאחר בחירות האמצע בארצות הברית, מפת תוצאות הבחירות עלולה ליצור רושם שהשלטון החליף ידיים באופן גורף יותר מכפי שאירע בפועל. הנשיא מאבד את הרוב שלו בקונגרס, יריביו נערכים לחקירות, ותשומת הלב מופנית אל מי שעתיד לרשת אותו. ובכל זאת, אותו נשיא ממשיך לפקד על הכוחות המזוינים, להוביל את הדיפלומטיה האמריקאית ולהחזיק בזכות וטו שבאמצעותה הוא יכול לסכל את יוזמותיו של הרוב החדש. מבחינת אירופה, הבנת חלוקת הסמכויות הזאת חיונית להערכת ההתפתחויות הצפויות באוקראינה, באיראן וביחסים הטרנס־אטלנטיים.

לפי הדיווחים שהיו זמינים ב־4 בנובמבר 2026, הדמוקרטים זכו ברוב בשני בתי הקונגרס. תקופות הכהונה החדשות בקונגרס יתחילו ב־3 בינואר 2027. עד אז, הקונגרס היוצא שומר על סמכויותיו. ההשלכות הפוליטיות של הבחירות מיידיות; חילופי הכוח המוסדיים מתרחשים בהתאם ללוח הזמנים החוקתי.

הקונגרס מורכב מבית הנבחרים ומהסנאט. כאשר שניהם ניצבים באופוזיציה לנשיא, נוצר מצב שבו השליטה ברשויות השלטון נחלקת בין מחנות פוליטיים יריבים — תופעה מוכרת במערכת האמריקאית. בניגוד לראש ממשלה התלוי באמון הפרלמנט, נשיא אמריקאי אינו נדרש להתפטר לאחר שאיבד את הרוב בבית המחוקקים. ממשלתו אינה נופלת אוטומטית, וסמכויות הרשות המבצעת אינן עוברות לאופוזיציה. מנגד, הנשיא אינו יכול לפזר את הקונגרס ולהכריז על בחירות חדשות כדי להשיב לעצמו את השליטה בו.

הסדר זה מחלק את הכוח בלי להבטיח הסכמה. הנשיא זקוק לקונגרס כדי לחוקק חוקים חדשים ולהעמיד לרשותו תקציבים. הקונגרס זקוק להסכמת הנשיא או למספר הקולות הדרוש כדי להתגבר על הווטו שלו. אף צד אינו יכול פשוט ליטול לעצמו את תפקידי האחר.

לכן, הכינוי ״ברווז צולע״ עלול לטשטש יותר משהוא מסביר. הוא מתאר היחלשות של ההשפעה הפוליטית, בייחוד לקראת סיומה של תקופת כהונה אחרונה. אין פירושו שסמכויות הנשיא הצטמצמו מבחינה חוקתית. דונלד טראמפ עשוי לגלות שחברי הקונגרס מצייתים לו פחות ושיורשיו האפשריים מפגינים עצמאות רבה יותר, ובו בזמן להמשיך להפעיל כוח ניכר בזירה הבינלאומית.

ההבחנה היא בין החזקה בסמכויות לבין היכולת להשיג שיתוף פעולה. בחירות יכולות להחליש את היכולת השנייה בלי לבטל את הראשונה.

נשיאים מנהלים את המדינה באמצעות שילוב של סמכויות חוקתיות וסמכויות שהוענקו להם בחקיקה. צווים נשיאותיים הם אחד הכלים להפעלתן. באמצעותם אפשר להנחות רשויות ממשלתיות, לשנות סדרי עדיפויות מנהליים ולהתאים מדיניות במקומות שבהם החוק מתיר זאת. ככלל, אין בכוחם לבטל חוק, להקצות תקציב או להפוך העדפה נשיאותית למקור סמכות משפטי.

מסגרת הניתוח המשפיעה שפיתח השופט רוברט ג׳קסון בפרשת יאנגסטאון בבית המשפט העליון מוסיפה להיות מועילה. סמכותו של הנשיא נמצאת בשיאה כאשר הקונגרס התיר את פעולתו. כאשר הקונגרס לא התיר את הפעולה אך גם לא אסר עליה, המצב המשפטי עשוי להיות עמום. כאשר פעולת הנשיא מתנגשת בעמדה שקבע הקונגרס בחקיקה, עליו להצביע על סמכות חוקתית בלעדית שהקונגרס אינו רשאי להגביל.

חסימה פוליטית אינה יוצרת סמכויות ביצוע נוספות. עם זאת, חוקים שכבר נחקקו עשויים להותיר בידי הנשיא שיקול דעת רחב. סמכויות להחריג מתחולת סנקציות, הוראות חירום והחלטות הנוגעות ליישום תוכניות מתוקצבות עשויות לאפשר לממשל להמשיך לקדם את יעדיו גם מול קונגרס שנעשה עוין. הניסוח המשפטי חשוב לא פחות מההכרזה הפוליטית.

זכות הווטו מחזקת עמדה זו. נשיא רשאי לדחות הצעת חוק מפני שהוא מתנגד למדיניות או לעלות הכרוכות בה; הוא אינו נדרש להוכיח שהיא מנוגדת לחוקה. הקונגרס יכול להתגבר על וטו רגיל רק ברוב של שני שלישים מהחברים הנוכחים והמצביעים בכל אחד מבתיו, ובלבד שמתקיים מניין חוקי. אם כל החברים מצביעים, מדובר ב־290 חברי בית הנבחרים וב־67 סנאטורים. די לנשיא בתמיכה מספקת באחד משני הבתים כדי למנוע את ביטול הווטו שלו.

זו סמכות משמעותית, אך מוגבלת. לרשות הנשיא עומדים בדרך כלל עשרה ימים, לא כולל ימי ראשון, כדי לחתום על הצעת חוק או להחזירה לקונגרס. אם אינו עושה אף אחד מאלה, והקונגרס עדיין יכול לקבל את ההצעה בחזרה, היא הופכת לחוק ללא חתימתו. ״וטו כיס״ מתקיים כאשר הפסקת עבודת הקונגרס מונעת את החזרת ההצעה והנשיא אינו חותם עליה בתוך התקופה שנקבעה בחוקה. אי אפשר להתגבר בהצבעה על וטו כיס תקף, אך לא כל פגרה של הקונגרס עומדת בתנאים לכך.

ברמה הפדרלית גם אין זכות וטו כללית על סעיפים בודדים. נשיא אינו יכול לאשר הקצאה תקציבית לביטחון ובה בעת למחוק תנאי שאינו לרוחו. עליו לאשר את הצעת החוק או לדחות אותה כפי שהוגשה, בכפוף לשיקול הדעת החוקי שהוראותיה מותירות לו. בית המשפט העליון פסל בשנת 1998 את ההסדר החקיקתי שהנהיג וטו על סעיפים בודדים.

הנשיא גם אינו יכול להטיל וטו על חקירה, על דחיית מועמד למינוי או על הליך הדחה. הוא רשאי להתנגד לדרישות מסוימות מטעמים חוקתיים, אך אלה מחלוקות נפרדות. וטו מונע מהצעת חוק להפוך לחוק; הוא אינו מוחק את הדין הקיים ואינו יכול לחייב את הקונגרס להקצות כסף.

סנאט הנשלט בידי האופוזיציה יכול גם לבלום מינויים של שופטים, שגרירים ובכירים הזקוקים לאישורו. בעלי תפקידים מכהנים אינם מאבדים את משרותיהם אוטומטית, ומינויים חוקיים של ממלאי מקום מעניקים מידה של גמישות. ואולם, מינויים זמניים כפופים לתנאי כשירות ולמגבלות זמן. אובדן השליטה בסנאט משפיע אפוא גם על יכולתו של הנשיא לאייש את ממשלו וגם על סיכוייו לקדם חקיקה.

מגבלות אלה מסייעות להסביר מדוע מדיניות החוץ שבה ומושכת נשיאים בחלקה המאוחר של כהונתם. רפורמות פנימיות דורשות בדרך כלל חקיקה, תקציבים וגיבוש קואליציות מורכבות בקונגרס. הדיפלומטיה מציעה אפשרויות רבות יותר ליוזמה ישירה. הנשיא יכול לפתוח במשא ומתן, לכנס פסגה, לשנות דגשים דיפלומטיים ולהנחות חלקים גדולים ממנגנון הביטחון הלאומי בלי להעביר תחילה חוק חדש.

קיים גם תמריץ אישי. נשיא המתקרב לסוף כהונתו האחרונה עשוי לחפש הישג בעל נראות בינלאומית. הסדר שלום, הסכם אסטרטגי או משא ומתן מוצלח לפתרון משבר עשויים להבטיח לו מורשת פוליטית שנדמית בלתי מושגת לנוכח הקיפאון בחקיקה הפנימית.

תמריץ זה אינו מוביל בהכרח למלחמה. ג׳ורג׳ ווקר בוש הכריז בינואר 2007 על תגבור הכוחות האמריקאיים בעיראק, לאחר שהרפובליקנים איבדו את הרוב בקונגרס, ופעל במסגרת הרשאה שכבר ניתנה למלחמה זו. ברק אובמה הגיע להסכם הגרעין עם איראן ב־2015, כאשר הרפובליקנים שלטו בשני הבתים. התנגדות בקונגרס יכולה להתקיים לצד הסלמה צבאית או לצד דיפלומטיה שאפתנית.

ממשלות זרות, עם זאת, יודעות להבחין בין הסכם שנשיא יכול להכריז עליו לבין הסכם שהוא יכול לקיים ולבסס לאורך זמן. התחייבות המחייבת הקצבות עתידיות או הקלה קבועה בסנקציות עלולה להיתפס כפחות אמינה אם הקונגרס אינו מוכן לשתף פעולה. חופש פעולה גדול יותר בפתיחת משא ומתן אינו מבטיח יכולת רבה יותר לממש את תוצאותיו.

לא כל הסכם בינלאומי מחייב את הסכמתם של שני שלישים מהסנאט, הנדרשת לאמנות לפי סעיף 2 לחוקה. הסכמים של הרשות המבצעת יכולים להישען על חקיקה קיימת, על אמנה קודמת או על סמכויותיו החוקתיות העצמאיות של הנשיא. התחייבויות מדיניות מציעות מסלול נוסף. אף אחד מהכלים האלה אינו מספק אוטומטית תקציבים חסרים ואינו מתיר לנשיא להתעלם ממגבלות חקיקה בדין הפנימי.

פעולה צבאית חושפת את המתחים החריפים ביותר במערכת זו. החוקה מגדירה את הנשיא כמפקד העליון, ובה בעת מעניקה לקונגרס סמכויות להכריז מלחמה, להקים ולקיים כוחות מזוינים ולממן את פעילותם. הפרקטיקה המודרנית הותירה גבול שנוי במחלוקת עמוקה בין יוזמה נשיאותית לבין הרשאה של הרשות המחוקקת.

ממשלים שונים טענו כי מבצעים מוגבלים מסוימים מצויים בסמכות הנשיא גם בלי אישור מוקדם של הקונגרס. בניתוח שלהם נבחנים האינטרסים הלאומיים, וכן טיבו, היקפו ומשכו הצפויים של המבצע, לרבות הסיכון לאנשי הכוחות האמריקאיים וסכנת ההסלמה. משרד המשפטים נשען על הנמקה זו בהגנה על התקיפות בשנת 2018 נגד מתקני הנשק הכימי בסוריה.

זו פרשנות של הרשות המבצעת, ולא היתר כללי של בית המשפט העליון לנהל מלחמות קצרות. תקיפה ממוקדת ומוגדרת היטב מעוררת שאלות חוקתיות שונות מפלישה שנועדה להפיל ממשלה. אולם משך הפעולה לבדו אינו מכריע את חוקיותה. מתקפה קצרה עלולה להצית עימות ממושך, והצגת מבצע כמוגבל אינה קובעת מה יהיו השלכותיו בפועל.

חוק סמכויות המלחמה מוסיף דרישות סטטוטוריות. הוא דורש התייעצות עם הקונגרס לפני תחילת פעולות איבה ככל שהדבר אפשרי, דיווח בתוך 48 שעות מהכנסת כוחות לפעולות איבה או למצב שבו הן עומדות בבירור לפרוץ, וסיום הפעולה בתוך 60 יום מהמועד שבו הוגש הדיווח הרלוונטי או שבו היה צריך להגישו — לפי המוקדם. המשך הפעולה מחייב אישור של הקונגרס, אלא אם חל חריג אחר הקבוע בחוק. הארכה של עד 30 יום אפשרית רק אם הנשיא מאשר שקיים צורך צבאי הקשור לבטיחות הכוחות במהלך נסיגתם המהירה.

תקופת שישים הימים אינה היתר לנהל כל מלחמה שהיא במשך שישים יום. לפעולה חייב להיות בסיס משפטי כבר מראשיתה. גם המונח ״מלחמה״ בניתוח החוקתי והמונח ״פעולות איבה״ לפי החוק אינם מציינים ספים זהים. מבצע יכול להישאר מתחת לסף אחד ולחצות את האחר. מתן שמות חדשים לתקיפות עוקבות אינו מאפס אוטומטית את מניין הימים.

אכיפת הכללים נותרת קשה. תקיפה ראשונית יכולה להסתיים עוד לפני שהקונגרס מספיק להגיב. מחוקקים עשויים להיות חלוקים בנוגע למבצע, אך גם בנוגע להפסקתו. תביעות יכולות להידחות בשל היעדר זכות עמידה או מכשולים דיוניים אחרים, בלי להכריע בשאלת החוקיות לגופה. מציאות זו מעניקה לנשיא יתרון הנובע מיכולתו לפעול ראשון, גם כאשר ההצדקה המשפטית שלו נותרת שנויה במחלוקת.

תגובת הקונגרס תלויה גם בכלי שהוא בוחר. החלטה מקבילה של שני בתי הקונגרס, שאינה מוגשת לנשיא לאישור, שונה מחוק. חוקתיותו של מנגנון הנסיגה באמצעות החלטה כזאת, שנקבע בחוק סמכויות המלחמה, שנויה במחלוקת מאז פסק הדין של בית המשפט העליון בפרשת צ׳אדה נגד שירות ההגירה וההתאזרחות. חובת נסיגה או הגבלת מימון המעוגנות בחוק נשענות על בסיס דיוני מוצק יותר, אך בדרך כלל חשופות לווטו נשיאותי.

הבחנה זו חשובה ביחס להחלטה שקיבל הקונגרס ב־23 ביוני 2026, אשר הורתה על נסיגה מפעולות איבה נגד איראן, בכפוף לחריגים הגנתיים מוגדרים. בעת הערכת אפשרות אכיפתה יש להביא בחשבון את היותה החלטה מקבילה של שני הבתים. אין לראות בה שוות ערך לאיסור הוצאה שנקבע בחוק.

המימון הוא הכלי המעשי החזק ביותר של הקונגרס נגד מערכה ממושכת, אך אין הוא מתג כיבוי מיידי. יתרות מתקציבים שכבר אושרו עשויות להישאר זמינות. הגבלה המנוסחת בקפידה יכולה לסגור נתיבים שאיסור עמום מותיר פתוחים. מנגד, נשיא המטיל וטו על הגבלות חדשות עדיין אינו יכול להפוך את סירוב הקונגרס לספק כסף נוסף להרשאה חדשה להוציא כספים. הקצבות תקציביות רגילות גם אינן מהוות אוטומטית הרשאה מפורשת לפעולות איבה לפי חוק סמכויות המלחמה.

המשפט הבינלאומי מחייב בחינה נפרדת. סמכותו הפנימית של הנשיא אינה מצדיקה כשלעצמה שימוש בכוח נגד מדינה אחרת. המגבלות שבמגילת האומות המאוחדות, ובהן התנאים להגנה עצמית ולהרשאה של מועצת הביטחון, מוסיפות לחול. השתתפות אירופית מחייבת הערכה משפטית עצמאית; תיאור אמריקאי של מבצע כהגנתי אינו מספיק כשלעצמו.

בעניין אוקראינה, השפעתו של הקונגרס הנכנס תהיה תלויה במידה רבה בהבדל בין תמיכה במדיניות לבין חיוב הממשל לבצע אותה. המחוקקים יכולים לפעול להגדלת הסיוע, לחקור עיכובים ולהגביל הקלות בסנקציות. עם זאת, לממשל נשאר תפקיד מרכזי באספקת נשק, בשיתוף פעולה מודיעיני ובמשא ומתן.

סמכות חוקית שהנשיא רשאי להפעיל שונה מחובה שעליו למלא. אין לבלבל בין שיקול דעת ביישום לבין היתר בלתי מוגבל לעכב כספים. בשנת 2020 קבע משרד האחריותיות הממשלתי, הגוף הפדרלי האמריקאי לביקורת על הוצאות הציבור, כי עיכוב הסיוע הביטחוני לאוקראינה מטעמי מדיניות הפר את החוק המגביל את סמכות הממשל לעכב כספים שהוקצו.

דוגמה עדכנית ממחישה את הצד האחר של המשוואה. ב־16 באוקטובר 2026 פטר טראמפ מתחולה הוראות מרכזיות בחוק הסנקציות על רוסיה ואיראן על שם לינדזי גרהאם, שנחקק זמן קצר קודם לכן, באמצעות סמכות שהקונגרס עצמו כלל בחוק. הצו הותיר במפורש סנקציות קודמות מסוימות נגד רוסיה על כנן. הוא לא ביטל את כלל הסנקציות האמריקאיות נגדה.

הלקח הוא שחוק המכריז על צעדים חריפים יכול להשאיר לנשיא מרחב תמרון ניכר אם הוא כולל סמכויות החרגה רחבות. קונגרס המבקש להגביל מדיניות חייב לבחון את החריגים בקפידה לא פחותה מזו שבה הוא בוחן את החובות.

טראמפ יכול להמשיך לנהל משא ומתן על אוקראינה בלי לקבל מהקונגרס מנדט חדש לכך. אין הוא יכול להחליט באופן מחייב מבחינה משפטית על גורלו של שטח אוקראיני בשם קייב, או לכבול ממשלות אירופיות לוויתורים שלא הסכימו להם. מנופי ההשפעה שלו הם הסיוע האמריקאי, הסנקציות וההתחייבויות הביטחוניות. שליטה דמוקרטית בקונגרס יוצרת הזדמנויות רבות יותר לערער על בחירותיו, אך אינה מבטיחה חזרה למדיניות שאוקראינה או אירופה היו מעדיפות.

איראן מציבה שילוב שונה של תמריצים. נשיא יכול לחתור להסדר במשא ומתן, לשמר לחץ באמצעות סנקציות ומבצעים מוגבלים, או לשקול הסלמה. הבחירות אינן קובעות מראש במה יבחר. רויטרס דיווחה ב־3 בנובמבר שטראמפ אמר כי לארצות הברית אין תוכניות מיידיות לתקוף את איראן. זו הצהרה על המדיניות הנוכחית, ולא התחייבות בלתי הפיכה.

הסכם הנוגע לתוכנית הגרעין האיראנית יהיה כפוף גם לחוק הביקורת של הקונגרס על הסכם הגרעין עם איראן. הסכמים הנכללים בתחולתו חייבים להיות מוגשים לקונגרס, עם תקופת בחינה רגילה בת שלושים יום, שבמהלכה מוגבלות הקלות מסוימות בסנקציות שנקבעו בחקיקה. עצם הכינוי ״הסכם של הרשות המבצעת״ אינו מבטל אוטומטית דרישות אלה.

המחיר הפוליטי של עימות יכול לעודד משא ומתן, כשם שרצונו של נשיא מוחלש להפגין נחישות יכול לעודד הגברת לחץ. הערכה שקולה חייבת להפריד בין האפשרויות העומדות לרשותו לבין השערות על כוונותיו.

הליך ההדחה הוא התגובה החמורה ביותר של הרשות המחוקקת להתנהלות פסולה של הנשיא. אין מדובר בהצבעת אי־אמון פרלמנטרית. העילות החוקתיות כוללות בגידה, שוחד וכן ״פשעים ועבירות חמורים אחרים״ — מושג שעשוי לכלול ניצול חמור לרעה של סמכויות המשרה, בלי לדרוש הרשעה פלילית מוקדמת. הפסד בבחירות או מחלוקת על מדיניות חוץ אינם כשלעצמם בסיס מספק להליך.

בית הנבחרים יכול להחליט ברוב רגיל על העמדה לדין במסגרת הליך הדחה, אך זו הגשת אישום, לא סילוק מהתפקיד. הנשיא נשאר במשרתו אלא אם הסנאט מרשיע אותו לפחות באחד מסעיפי האישום ברוב של שני שלישים מהסנאטורים הנוכחים. אם כל מאה הסנאטורים נוכחים, נדרשים שישים ושבעה קולות. נשיא בית המשפט העליון מנהל את המשפט של נשיא מכהן; הסנאטורים הם שמכריעים בתוצאה.

הרשעה מביאה להדחה מן הכהונה. לאחריה הסנאט יכול להחליט, בהצבעה נפרדת וברוב רגיל, לפסול את המורשע מכהונה עתידית במשרות הפדרליות הנכללות בהוראה החוקתית. אין הוא יכול להטיל עונש מאסר במסגרת ההליך. במקרה של הדחה, סגן הנשיא נכנס בדרך כלל לתפקיד הנשיא, במקום שהנשיאות תעבור למפלגה השולטת בקונגרס. לכן, אפילו רעידת אדמה חוקתית כזאת לא בהכרח תוביל לשינוי במדיניות החוץ שלו מצפים משקיפים אירופים.

נשיא אינו יכול להטיל וטו על הליך ההדחה או לבטל את תוצאותיו באמצעות חנינה. החוקה מחריגה במפורש הליכי הדחה מסמכות החנינה. עם זאת, נותרת בידיו סמכות עצמאית נרחבת לפטור אנשים מאחריות פלילית פדרלית.

אפשר להעניק חנינה מראש, עוד לפני הגשת כתב אישום או הרשעה, אך רק בגין עבירות שכבר נעברו. אין בכוחה להתיר עבירות עתידיות. החנינה שהעניק פורד לניקסון בספטמבר 1974 היא הדוגמה הקלאסית להגנה רחבה מפני העמדה לדין פדרלי על מעשים שנעשו בעבר. חנינה אינה חייבת להצטמצם לעבירה שכבר הוגש בגינה כתב אישום.

הנשיא אינו זקוק להסכמת הקונגרס, ומבחינה חוקתית הוא אינו כבול להליך הרגיל של הגשת בקשות חנינה במשרד המשפטים. ואולם, חנינה נשיאותית אינה חלה על עבירות לפי דיני המדינות המרכיבות את ארצות הברית, אינה מבטלת אוטומטית תביעות אזרחיות ואינה מוחקת את העובדות ההיסטוריות. היא גם אינה מבטלת זימון מחייב של הקונגרס. כאשר כל הסיכון להעמדה לדין פלילי הוסר, החנינה עשויה לצמצם את יכולתו של עד להסתמך על הזכות להימנע מהפללה עצמית לפי התיקון החמישי לחוקה. עם זאת, חשיפה להעמדה לדין לפי דיני המדינות או בגין עבירות פדרליות שלא נכללו בחנינה יכולה לשמר זכות זו.

לפיכך, סמכויות אלה יכולות להגן על מקורבים בלי למנוע מהקונגרס לחקור את שאירע. חנינה תקפה עשויה להישאר בתוקף, ובה בעת נסיבות הענקתה עשויות לשמש ראיות לניצול לרעה של סמכות הנשיא. ההגנה על מקבל החנינה והטלת אחריות על מעניק החנינה הן שאלות חוקתיות נפרדות.

חנינה עצמית היא סוגיה ודאית פחות. משרד הייעוץ המשפטי של משרד המשפטים קבע ב־1974 כי נשיא אינו יכול לחון את עצמו, בהסתמך על העיקרון שלפיו אדם אינו יכול להיות שופט בעניינו שלו. השאלה החוקתית טרם הוכרעה בפסק דין מחייב של בית המשפט העליון. לכן אין להציג חנינה עצמית כזכות נשיאותית מבוססת.

חסינותו הפלילית של הנשיא היא הגנה נוספת ונפרדת. בפסק הדין טראמפ נגד ארצות הברית משנת 2024, בית המשפט העליון הכיר בחסינות מוחלטת על מעשים שבתחום סמכויותיו החוקתיות הבלעדיות של הנשיא, בחזקת חסינות הניתנת לסתירה לפחות לגבי פעולות רשמיות אחרות, ובהיעדר חסינות נשיאותית למעשים שאינם רשמיים. הוא גם דחה את הטענה שלפיה העמדה לדין והרשעה במסגרת הליך הדחה חייבות תמיד להקדים הליך פלילי. פסק הדין מקשה על מיצוי האחריות הפלילית; הוא אינו מבטל את הליך ההדחה ואינו הופך כל מעשה נשיאותי לחוקי.

מבחינת אירופה, המשמעות המעשית של הסמכויות החופפות האלה היא הצורך לפעול מול וושינגטון ביותר מערוץ מוסדי אחד. הקונגרס יכול לחזק התחייבויות, להצמיד להן תנאים ולחקור כשלים. הבית הלבן מוסיף להיות חיוני להחלטות מיידיות. ממשלות אירופיות זוכות בשותפים אפשריים ברשות המחוקקת, אך לא בתחליף לשיתוף פעולה מצד הנשיא.

התמיכה באוקראינה ממחישה תלות כפולה זו. מנגנון PURL של נאט״ו מאפשר לבעלות ברית ולמדינות שותפות לממן ציוד אמריקאי עבור אוקראינה. לכן, צמצום המימון האמריקאי אינו מחייב את הפסקת האספקה מארצות הברית. עם זאת, נותרות שאלות של זמינות, אישורים ולוחות זמנים למסירה שכסף לבדו אינו יכול לפתור.

נאט״ו עצמה נהנית ממחסום חקיקתי בפני פרישה אמריקאית חד־צדדית: הדין הקיים דורש הסכמה של שני שלישים מהסנאט או חוק של הקונגרס, ומגביל הוצאות שנועדו לקדם פרישה שלא אושרה. ואולם, חברות רשמית בברית היא רק רכיב אחד של ההרתעה. הצהרות נשיאותיות, פריסת כוחות והחלטות בעת משבר יכולות לחזק או להחליש את האמון גם ללא פרישה רשמית מהברית.

אירופה מתמודדת גם עם יחסי הגומלין בין אוקראינה לאזור המפרץ. זעזועים נוספים סביב איראן עלולים לייקר את האנרגיה ולהחריף את התחרות על אמצעי הגנה אווירית ותחמושת. הסדר עשוי להקל לחצים אלה. התנגדות בקונגרס יכולה להעלות את המחיר הפוליטי של הסלמה, אך אינה שוללת החלטה נשיאותית מהירה בעלת השלכות רחבות.

גם תחום הסחר מזכיר שכוחו של הנשיא תלוי במקורות סמכות משפטיים מוגדרים. בפסק הדין מפברואר 2026 בעניין לרנינג ריסורסס נגד טראמפ קבע בית המשפט העליון כי החוק לסמכויות כלכליות בינלאומיות לשעת חירום לא הסמיך להטיל את המכסים שנדונו בתיק. הוא לא ביטל את סמכויות המכס הקיימות מכוח חוקים אחרים. לא השליטה בקונגרס ולא מפלה משפטית שוללות מהרשות המבצעת את כל כלי הפעולה שלה.

בחירות האמצע משנות את מאזן כוח המיקוח בתוך הממשל האמריקאי. הן יכולות לחסום יוזמות חדשות, לחשוף התנהלות פסולה ולהקשות על עיגון התחייבויות ארוכות טווח. אך הן מותירות נשיא המסוגל לנהל דיפלומטיה, להטיל וטו, לפעול כחוק באמצעות סמכויות ביצוע ולקבל החלטות צבאיות שעשויות להיות הרות גורל.

לכן, על אירופה לבחון התחייבות אמריקאית לפי מקור הסמכות התומך בה, התקציב הנלווה לה, המוסדות הנדרשים ליישומה והקלות שבה אפשר לחזור ממנה. מפת הבחירות היא נקודת המוצא של הבחינה הזאת. המבנה החוקתי הוא שקובע מה יכול לקרות בהמשך.